La institucionalidad del régimen cubano

Hay momentos en la historia de una 'revolución' en que sus dirigentes deben decidir qué quieren construir después de conquistar el poder. Una cosa es derribar un régimen; otra, mucho más trascendente, es levantar las instituciones que habrán de gobernar a varias generaciones. En Cuba, esa decisión comenzó a definirse durante la segunda mitad de la década de 1960 y alcanzó su expresión formal en 1976, cuando fue aprobada la primera Constitución socialista de la 'Revolución'.

Hasta entonces, el poder revolucionario había funcionado mediante estructuras provisionales, decretos y organismos creados o transformados, según las necesidades políticas del momento, junto a una extraordinaria concentración de autoridad alrededor de Fidel Castro.

La llamada institucionalización pretendió poner orden a aquella situación. Se reorganizaron las estructuras del Estado, se estableció una nueva división político administrativa, se crearon los órganos del Poder Popular y se aprobó una Constitución.

En apariencia, se trataba de dotar a esa 'Revolución' de un marco jurídico estable. Pero aquí aparece una de las grandes paradojas de la historia política cubana: la institucionalización no fue concebida para limitar el poder revolucionario, sino para convertirlo en un sistema permanente. Y esa diferencia es fundamental.

Del poder revolucionario al poder institucional 

Una revolución puede justificarse históricamente por la excepcionalidad de las circunstancias que la producen. Puede alegar que enfrenta enemigos internos y externos, que necesita actuar con rapidez y que las reglas ordinarias no sirven para una situación extraordinaria. Pero una vez que la revolución ha triunfado, llega inevitablemente una pregunta: ¿Quién controla a quienes gobiernan en nombre de la revolución? Ese fue el problema esencial que Cuba no resolvió.

El proceso institucional iniciado en los años setenta no construyó un sistema en el cual diferentes poderes pudieran controlar al poder. Construyó, por el contrario, una estructura en la que el Partido Comunista quedaba colocado por encima del Estado. La Constitución de 1976 declaró que el Partido Comunista era la «fuerza dirigente superior de la sociedad y del Estado». No se trataba de una simple declaración ideológica. Era la definición constitucional del lugar que ocuparía el Partido dentro de la República.

La Asamblea Nacional del Poder Popular fue presentada como el órgano supremo del poder del Estado y como el órgano con potestad legislativa y constituyente. Pero esa estructura coexistía con un principio superior: la dirección política correspondía al Partido. Aquí reside una contradicción que merece ser examinada con serenidad: Si el Partido dirige al Estado, ¿quién dirige al Partido?

Y si el Partido constituye la fuerza dirigente superior de la sociedad, ¿qué institución puede ejercer un control efectivo sobre sus decisiones? La respuesta conduce al núcleo del problema cubano.

Fidel Castro y la miopía del poder

Es frecuente presentar a Fidel Castro como un gran estadista. Nadie puede negar su extraordinaria capacidad para movilizar, persuadir, resistir y mantenerse en el poder durante décadas. Pero la capacidad política para conquistar y conservar el poder no equivale necesariamente a la capacidad de construir una República.

Un estadista no debería ser medido únicamente por cuánto tiempo permanece en el poder, sino también por qué instituciones deja funcionando cuando ya no está. Y es precisamente aquí donde considero que aparece la gran miopía política de Fidel Castro.

Castro construyó un sistema eficaz para preservar su proyecto, pero profundamente débil para garantizar la pluralidad política, la alternancia y los mecanismos independientes de control del poder. La institucionalización pudo haber sido la oportunidad histórica para establecer límites al liderazgo personal y crear instituciones capaces de sobrevivir a cualquier gobernante. No ocurrió.

La nueva estructura terminó legalizando y consolidando la concentración política que ya existía. El propio proceso de institucionalización colocó a Castro en una posición extraordinariamente poderosa: continuó como primer secretario del Partido Comunista y Comandante en Jefe, y pasó además a ocupar la Presidencia del Consejo de Estado y del Consejo de Ministros. La institucionalización, por tanto, no eliminó el caudillismo; lo incorporó a una estructura estatal formal.

Ese fue, a mi juicio, uno de los mayores errores estratégicos de Fidel Castro. Porque un gobernante verdaderamente preocupado por la permanencia histórica de su obra debería haber comprendido que la mejor defensa de una revolución no es impedir que pueda ser cuestionada, sino crear instituciones capaces de resistir incluso el cuestionamiento. La estabilidad fundada en instituciones puede sobrevivir a los hombres.

El modelo escogido

La Constitución de 1976 no surgió en un vacío político. Cuba se encontraba profundamente integrada al campo socialista y había adoptado numerosas estructuras inspiradas en el modelo soviético. La nueva Constitución estableció un Estado socialista, reconoció al Partido Comunista como fuerza dirigente superior y organizó el sistema político alrededor de los órganos del Poder Popular y de las organizaciones de masas.

El problema no estaba en que Cuba escogiera una determinada orientación económica o social. Una nación puede escoger el socialismo, el capitalismo o cualquier otra fórmula política. El verdadero problema estaba en cerrar constitucionalmente la posibilidad de que la sociedad pudiera escoger otra cosa en el futuro.

La Constitución de 1976 llegó incluso a declarar irrevocable el sistema socialista y estableció que Cuba jamás regresaría al capitalismo. Ahí aparece una pregunta histórica que todavía conserva toda su fuerza: ¿Puede una generación decidir constitucionalmente el destino político de todas las generaciones que vendrán después? La respuesta democrática debería ser negativa.

Una Constitución debe organizar el poder, proteger los derechos y establecer las reglas para que los ciudadanos puedan modificar pacíficamente el rumbo de su nación.

Cuando una Constitución convierte una determinada ideología y un determinado sistema político en irrevocables, deja de ser solamente un instrumento para organizar la convivencia y pasa a convertirse también en un mecanismo de conservación del poder.

La desaparición de la alternancia 

La institucionalización tuvo otra consecuencia decisiva: hizo desaparecer la posibilidad real de una alternancia política. El Partido Comunista no era simplemente un partido que competía con otros. Era constitucionalmente definido como la fuerza dirigente superior del Estado y la sociedad.

Por tanto, el ciudadano podía participar dentro del sistema, elegir representantes y expresar opiniones dentro de los canales establecidos, pero no podía organizar legítimamente una alternativa política destinada a sustituir al Partido Comunista en el ejercicio del poder. No basta con preguntar si existen elecciones. Hay que preguntar: ¿Existe la posibilidad real de que quienes gobiernan pierdan el poder? Esa es una de las pruebas fundamentales de cualquier sistema político.

Una elección sin posibilidad efectiva de alternancia puede convertirse en un procedimiento de legitimación del poder existente, pero no necesariamente en un mecanismo para sustituirlo.

Las organizaciones de masas

La institucionalización también incorporó a la estructura política las organizaciones sociales y de masas. Los Comités de Defensa de la Revolución, la Federación de Mujeres Cubanas, la Central de Trabajadores de Cuba, la Unión de Jóvenes Comunistas, la Federación Estudiantil Universitaria y otras organizaciones fueron integradas al funcionamiento del sistema socialista.

Estas organizaciones podían movilizar a millones de ciudadanos y cumplir funciones sociales reales. Pero también desempeñaron una función política: integrar a la población dentro de la estructura revolucionaria y mantener una relación permanente entre el ciudadano y el sistema. De esta manera se construyó una red política extraordinariamente extensa: El Partido dirigía; el Estado administraba; las organizaciones movilizaban y la sociedad quedaba incorporada dentro de una estructura en la que las fronteras entre Estado, Partido y sociedad eran cada vez más estrechas. Ese modelo tenía una enorme capacidad de control y, precisamente por eso, una enorme dificultad para corregirse a sí mismo.

El gran error estratégico

Aquí llegamos al punto central de este capítulo. No considero que el mayor error político de Fidel Castro haya sido haber construido el socialismo. Su error más profundo fue haber confundido la permanencia de su proyecto con la permanencia de un único sistema de poder. Un estadista piensa en décadas. Un gran estadista piensa en generaciones. Y un estadista verdaderamente excepcional piensa incluso en aquello que ocurrirá cuando él haya desaparecido.

Castro pudo haber construido una institucionalidad socialista con espacios para la crítica, la pluralidad, la autonomía institucional y la alternancia. Pudo haber separado el Partido del Gobierno, establecido una justicia realmente independiente y permitido una prensa capaz de fiscalizar al poder.

Pudo haber convertido la Constitución en una garantía frente al Estado y no solamente en una garantía para el Estado. No lo hizo. Prefirió construir una institucionalidad cuya primera función era garantizar la continuidad del proceso 'revolucionario'. Y esa elección tuvo consecuencias que Cuba pagaría durante décadas.

Las consecuencias

La primera consecuencia fue la concentración del poder. La segunda, la ausencia de alternancia política. La tercera, la debilidad de los mecanismos independientes de control. La cuarta, la identificación entre Estado, Partido y Revolución. Y la quinta, quizá la más grave, fue crear un sistema con enormes dificultades para reconocer sus propios errores.

Cuando una sociedad dispone de instituciones independientes, los errores pueden ser discutidos, corregidos y sustituidos mediante procedimientos legales. Cuando el poder político controla las instituciones encargadas de corregirlo, el error puede convertirse en política de Estado.

Eso ayuda a explicar por qué determinados problemas económicos, políticos y sociales pudieron prolongarse durante años sin que existiera un mecanismo institucional capaz de producir una rectificación profunda.

La institucionalización consiguió estabilidad. Pero estabilidad no es sinónimo de salud política. Un sistema puede ser estable y, al mismo tiempo, encontrarse profundamente enfermo.

La ironía de la historia

Existe una ironía que no debería pasar inadvertida. Fidel Castro desconfiaba profundamente de las instituciones de la República anterior. Las consideraba parte de un sistema corrupto, dependiente y agotado. Sin embargo, al sustituirlas, no construyó una República más abierta a la crítica y al control ciudadano. Construyó una estructura en la que el poder revolucionario quedó protegido por las instituciones que él mismo creó.

La Revolución que había prometido devolver la soberanía al pueblo terminó colocando al Partido por encima del Estado. La Constitución que proclamaba la soberanía popular estableció simultáneamente la dirección superior del Partido. Y el dirigente que había llegado al poder prometiendo transformar Cuba, terminó edificando un sistema cuya continuidad dependía de que no pudiera existir una alternativa política organizada. Esa es la paradoja que la historia debe estudiar sin pasiones y sin silencios.

Una lección para la Cuba del futuro

La historia no consiste solamente en recordar lo ocurrido. También consiste en aprender de ello. Cuando Cuba vuelva a construir una República democrática, uno de los grandes desafíos será comprender que ninguna persona, ningún partido y ninguna ideología deben colocarse por encima de la nación. Ni siquiera quienes hayan luchado por ella.

Una República verdaderamente libre necesita instituciones capaces de controlar al gobernante, oposición política, prensa libre, justicia independiente, elecciones competitivas y, sobre todo, la posibilidad de cambiar pacíficamente a quienes gobiernan.

Porque el verdadero estadista no es aquel que consigue que su sistema sobreviva a sus enemigos. Es aquel que consigue que su nación sobreviva a él.

Fidel Castro consiguió que el sistema que construyó sobreviviera durante décadas. Pero la pregunta histórica que queda abierta es otra: ¿Consiguió construir las instituciones que Cuba necesitaba para sobrevivir a Fidel Castro? La respuesta pertenece ya a la historia. Y esa historia, todavía inconclusa, demuestra algo que los cubanos no deberíamos olvidar jamás: el poder puede construir instituciones para perpetuarse; pero solamente una República libre puede construir instituciones para limitar el poder.

Ese fue el gran desafío que la institucionalización cubana no resolvió.